Paradójicamente, la situación actual se parece a la que encontró Gumersindo Torres en 1918: La de un sector petrolero anárquico en ausencia de un Estado capaz de implementar la ordenación jurídica del sector
José Ignacio Hernández G. / La Gran Aldea (Venezuela) – 19/06/2021
En 1920 fue dictada nuestra primera Ley de Hidrocarburos en Venezuela, con lo cual, la legislación petrolera cumple un siglo en Venezuela. A partir de ese año, la relación entre el petróleo, el Estado y la sociedad ha quedado regulada en Leyes especiales, lo que demuestra que, desde ese entonces, el petróleo ya no le es indiferente al Estado.
Antes de 1920, la exploración y producción de hidrocarburos quedó regulada por los Códigos de Minas del siglo XIX. Se trataba de Códigos liberales, basados en la concesión de derechos de propiedad sobre los yacimientos, y en los cuales el Estado tenía una mínima intervención. Ello explica por qué las primeras concesiones de hidrocarburos se caracterizaron por su amplitud geográfica y el margen de libertad otorgado a los concesionarios.
El proceso de centralización del Estado promovido por el régimen de Juan Vicente Gómez, junto con el crecimiento de la industria petrolera -cuya fecha formal de inicio se ubica en 1914- llevaron a cambiar esta realidad, principalmente, por razones pragmáticas: El desarrollo de la industria petrolera requería de un marco institucional adecuado que solo podía ser proveído por el Estado.
Tal fue el principal rol asumido por Gumersindo Torres, designado como Ministro de Fomento en 1917. Así, Torres asumió como política el incremento del control del Estado sobre la industria, lo que llevó a dictar nuevas reglas. Para ello, en 1918 se reformó la Ley de Minas y se dictó el Decreto reglamentario del carbón, petróleo y sustancias similares. Otro dato que interesa retener es que, en ese mismo año, y de la mano de Román Cárdenas, se dictó la primera Ley Orgánica de la Hacienda Nacional. Ello facilitó la mejor administración del ingreso fiscal petrolero, cuya relevancia dentro del presupuesto nacional crecía paulatinamente.
II
Junto con Pedro Manuel Arcaya, Torres comenzó a estudiar la legislación de hidrocarburos comparada, para identificar cuál era el modelo más conveniente a Venezuela. Según relata McBeth, Torres y Arcaya, junto con Rafael Hidalgo Hernández y Vicente Lecuna, lograron terminar el proyecto de Ley que sería finalmente aprobado en 1920, como la Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles.
La Ley de 1920 introdujo un incipiente sistema de controles administrativos sobre la industria de los hidrocarburos, con algunas normas tributarias especiales, todo lo cual preservó, en todo caso, la vertiente liberal de la relación entre el Estado y el petróleo.
Quizás el cambio más relevante de esta primera Ley es que ella reconoció el derecho a explotar hidrocarburos con base en los descubrimientos realizados en fase de exploración. Esto eliminaba la discrecionalidad del Gobierno de otorgar derechos de exploración y explotación. Además, y de manera novedosa, la Ley otorgó a los propietarios del suelo el derecho de preferencia para obtener los derechos de exploración y explotación.
III
No duraría mucho esta primera Ley. De hecho, la primera Ley fue publicada en mayo de 1920, pero ni siquiera llegó a aplicarse. Poco después, en junio de ese año, fue dictada una nueva Ley. Ello no bastó, pues las empresas extranjeras objetaban el espíritu de la nueva legislación, como de manera especial lo dejó ver el representante de Estados Unidos, el ministro McGoodwin.
En especial, las empresas petroleras cuestionaron las limitaciones en cuanto a la extensión de los títulos para exploración y explotación; los derechos reconocidos a los propietarios del suelo, así como el régimen tributario aplicable, entre otras objeciones.
Se trató, así, del primer conflicto entre las empresas extranjeras y el Estado con ocasión a las políticas públicas petroleras. Como lo resumió Rómulo Betancourt “la primogénita de entre las leyes petroleras de Venezuela, nació́ para morir asfixiada en la cuna. Tenía un grave defecto: No era del agrado de las compañías extranjeras”.
IV
La Ley de 1920 fue reformada en 1921 y finalmente derogada por una nueva Ley en 1922, que eliminó el derecho de preferencia de los propietarios y restauró la discrecionalidad del Gobierno para asignar derechos de exploración y explotación a través de la figura de la concesión, técnica que se mantendría hasta la nacionalización petrolera.
El “secreto de Polichinela”, como le llamó Betancourt, era que la Ley de 1922 habría sido redactada bajo directa influencia de las empresas extranjeras, quienes, además, presionaron por la salida de Gumersindo Torres.
Con lo cual, el resultado del primer desencuentro entre el Estado y las empresas extranjeras por las políticas públicas en el sector de los hidrocarburos fue saldado a favor a las empresas, lo que pudo haber influido en el espíritu nacionalista que, muchos años después, concurría junto a otros factores para la nacionalización petrolera.
V
Desde la perspectiva de las políticas públicas, este primer intento por dictar una legislación especial petrolera deja varias enseñanzas que conviene resumir.
La primera enseñanza es que el sector petrolero requiere del marco institucional proveído por el Estado para su adecuado desarrollo. Las empresas petroleras no cuestionaron la necesidad de la intervención estatal sino el tipo de intervención que Gumersindo Torres quiso implementar. Pero al margen de ello, lo cierto es que esta primera experiencia demuestra que, sin un Estado capaz, el sector petrolero no puede crecer ordenadamente.
La segunda enseñanza es que las políticas públicas petroleras que no pasan por cierto tamiz del consenso con las empresas operadoras generan costos de implementación que, a la postre, dificultan y eventualmente impiden su puesta en marcha. La reacción opuesta, por supuesto, tampoco es deseable: La consulta a las empresas petroleras no puede llevarse al extremo de que sean éstas las que definan las reglas de juego.
La tercera y última enseñanza, imbricada con la anterior, es la conveniencia de buscar el equilibrio entre la intervención estatal y la libertad económica de las empresas petroleras. En especial, si se pretende evitar el movimiento pendular que puede observarse en el pensamiento jurídico petrolero venezolano, sin duda estimulado por la voracidad del Estado y sus burócratas por capturar la renta petrolera: Políticas orientadas a incrementar el control del Estado en el sector han venido seguidas de medidas de liberalización que, al cabo de cierto tiempo, son reversadas.
VI
Estas enseñanzas pueden ser de utilidad para repensar la relación entre Estado, petróleo y sociedad a un siglo de aquella primera Ley. Paradójicamente, la situación actual se parece a la que encontró Gumersindo Torres en 1918: La de un sector petrolero anárquico en ausencia de un Estado capaz de implementar la ordenación jurídica del sector.
- Artículo publicado en La Gran Aldea el día 12/05/2020
- Procurador Especial de la República designado por la Asamblea Nacional.